まちづくりは、道路をつくり、建物を建て、工場や観光施設を誘致すれば成功するというものではありません。立派な施設が完成しても、地域に仕事が生まれなかったり、住民の暮らしが豊かにならなかったり、維持管理の費用ばかりが膨らんだりすることがあります。
日本では高度経済成長期以降、公共事業や大規模開発を通じて地域を発展させようとする政策が数多く進められてきました。道路や港湾、工業団地などの整備は、経済成長や生活基盤の改善に大きく貢献しました。しかし、土木・建設事業を進めること自体が目的になってしまうと、地域に本当に必要なものは何か、整備した施設を誰が利用するのか、事業が終わった後に地域経済が自立できるのか、といった大切な問いが後回しになりがちです。
求められるのは、土木や建設を否定することではありません。道路や建物をつくることを「まちづくりの目的」ではなく、住民の生活や地域経済を豊かにするための「手段」として捉え直すことです。
そのためには、過去の地域開発の失敗を振り返り、農業、リゾート開発、モデル定住圏構想などの経験から教訓を引き出すとともに、まちづくりを考える理論そのものも柔軟に変えていく必要があります。
1. 土木・建設中心のまちづくりは、なぜ行き詰まるのか
施設を整備することと、地域が豊かになることは違う
まちづくりの成果を考えるとき、道路の延長、建設された施設の数、投入された事業費などは、比較的わかりやすい指標です。公共事業を実施すれば、工事が進み、建物や道路が完成し、目に見える変化が生まれます。
しかし、施設が完成したことと、地域が抱える問題が解決したことは同じではありません。
たとえば、地域に大規模な工業団地を整備したとしても、企業が十分に進出しなければ、土地や施設を有効に活用できません。企業が進出しても、雇用が地域住民に結び付かなかったり、地元企業との取引が広がらなかったりすれば、地域経済への波及効果は限定的になります。さらに、施設の維持管理に継続的な費用がかかれば、自治体の財政を圧迫する可能性もあります。
つまり、開発事業には、建設段階の成果だけでなく、完成後にどのような活動が生まれ、どのような価値が地域に残るのかという視点が必要なのです。
都市計画が「施設づくり」に偏ってきた問題
従来の都市計画は、道路、河川、運河、上下水道などの施設整備を中心に構想される傾向がありました。これらは都市生活に欠かせないものですが、施設の整備が優先されると、そこで暮らす人々の住環境や日常生活への配慮が不十分になることがあります。
都市計画や建築の専門知識を活用し、法律や技術基準に沿って計画を立てることは必要です。しかし、技術的に優れた施設を整備することだけでは、住民が暮らしやすい地域を実現できるとは限りません。
道路が広くなっても、歩いて買い物に行ける店がなくなれば、高齢者にとっては暮らしにくい地域になるかもしれません。大きな公園が整備されても、住民が日常的に利用しにくい場所にあれば、生活の質を高める効果は限られます。
まちづくりでは、施設を単独で評価するのではなく、住宅、仕事、買い物、医療、福祉、教育、交通などがどのようにつながり、人々の日常生活を支えているのかを考えなければなりません。
開発の規模ではなく、生活の質を成果として測る
土木・建設中心の発想から脱皮するためには、まちづくりの成果を測る尺度を変える必要があります。
事業費が大きいことや、施設が立派であることだけでは、地域の成功を判断できません。地域住民が住み続けられるか、安定した仕事があるか、若い世代が将来を描けるか、医療や福祉にアクセスできるか、自然や歴史的な景観が守られているか、といった観点が重要になります。
開発の成果を「何を建設したか」だけでなく、「住民の生活がどう変わったか」「地域にどのような能力が蓄積されたか」で評価することが、まちづくりの出発点になります。
2. 国主導の地域開発――大きな構想が地域の自立につながるとは限らない
国家プロジェクトが抱える構造的な問題
戦後日本では、地域間の経済格差を縮小し、産業を地方に分散させるために、さまざまな地域開発政策が実施されました。新産業都市の建設、工業整備特別地域の指定、高度技術工業集積地域の形成など、国が法律や補助制度を通じて地域の発展を後押しする政策が進められました。
こうした政策には、道路や産業基盤を整備し、雇用を生み出し、地方の経済を活性化させるという合理的な狙いがありました。実際、交通網や産業インフラの整備は、地域の発展を支える重要な役割を果たしています。
しかし、国家プロジェクトには、地域の現実よりも政策の構想が先行しやすいという問題があります。国が特定の産業や都市機能を地域に配置しようとしても、企業の立地判断、市場環境、地域の人材、既存産業とのつながりなどが計画どおりに動くとは限りません。
計画の規模が大きいほど、途中で方向転換することも難しくなります。多額の公共投資を行った後では、期待した成果が出ていなくても、事業を継続する圧力が働きやすいからです。
施設をつくっても、産業の競争力は自動的には生まれない
工業団地や研究施設を整備すれば、企業が集まり、地域産業が成長するという期待が生まれます。しかし、企業が必要とするのは土地や建物だけではありません。人材、技術、取引先、物流、研究機関との連携、資金調達、販路などがそろって初めて、事業を継続しやすくなります。
つまり、産業の集積には、建設された施設を超えた仕組みが必要です。
たとえば、研究開発施設を設けても、地元企業が研究成果を事業化する能力を持たなければ、地域内に技術や雇用が蓄積されにくくなります。企業を誘致できても、地域の中小企業との取引が生まれなければ、経済効果が地域外に流出する可能性があります。
地域開発を成功させるには、企業を呼び込むだけでなく、地域の企業や人材が成長し、新しい仕事を生み出せる環境を整えることが重要です。
3. 農業をめぐる教訓――物的整備だけでは地域は再生しない
農地や施設の整備と、農業の持続性は別の問題
農村のまちづくりを考えるうえでも、施設整備を中心とする発想には限界があります。農業基盤の整備や農業構造改善事業は、生産性の向上や農業経営の改善を目指して進められてきました。農地や農道、用排水施設などを整備することは、農業の生産活動を支えるうえで重要です。
しかし、農地や設備が整っても、それだけで農業経営が安定するわけではありません。農産物の価格が低迷したり、販路が確保できなかったり、後継者が不足したりすれば、整備された農地を十分に活用できないことがあります。
農業は、土地や機械だけで成り立つ産業ではありません。生産技術、経営能力、販売戦略、地域の協力関係、担い手の確保などが結び付いて、初めて持続的な産業になります。
農村を「生産の場」だけでなく「生活の場」として捉える
農村の再生を農業生産だけの問題として捉えることにも限界があります。人々が農村に住み続けるためには、仕事だけでなく、住宅、教育、医療、福祉、交通、買い物などの日常生活を支える条件が必要です。
若い世代が農業を継ぎたいと思っても、子育てや教育の環境が整っていなければ、地域で暮らし続けることに不安を感じるかもしれません。高齢者が安心して生活できる医療・福祉サービスや、住民が交流できる場所が不足していれば、地域社会そのものの維持が難しくなります。
農村のまちづくりでは、農業の振興と生活環境の整備を切り離さずに考える必要があります。農業の生産性を高めるだけでなく、農村を魅力ある生活の場として維持することが、担い手の確保や地域の持続性につながるのです。
地域にある資源を、地域の力に変える
農村には、農地や森林、水辺だけでなく、伝統的な食文化、祭り、景観、地域固有の知識など、さまざまな資源があります。それらを地域の産業や暮らしと結び付ければ、農産物の加工・販売、観光、交流事業など、新しい活動が生まれる可能性があります。
ただし、地域資源を外部の事業者に利用してもらうだけでは、地域に利益が十分に残らないこともあります。地域の人々が企画や経営に関わり、得られた利益を地域の雇用や活動に再投資できる仕組みが重要です。
農村の再生に必要なのは、建設された施設の数だけではありません。地域の人々が知識や経験を持ち寄り、自分たちで産業や生活を支える力を高めることです。
4. リゾート開発の教訓――観光地をつくることと、地域を豊かにすること
リゾートブームが生んだ期待
1980年代には、余暇活動の拡大や地域振興への期待を背景に、リゾート開発が大きな注目を集めました。1987年には総合保養地域整備法、いわゆるリゾート法が制定され、民間活力を活用して各地にリゾート施設を整備する動きが進みました。
リゾート開発には、観光客を呼び込み、雇用を生み出し、地域の経済を活性化させる可能性があります。宿泊施設やレジャー施設が整備されれば、観光関連の仕事が生まれ、飲食店や交通事業者などにも需要が波及することが期待されます。
しかし、開発計画が大きな期待を集めることと、事業が長期的に成り立つことは別の問題です。
建設需要に支えられた地域振興の限界
リゾート開発では、施設の建設そのものが経済活動を生み出します。土地の取得、建設工事、関連設備の発注などが進めば、一時的には地域経済が活発になるでしょう。
ところが、完成した施設に十分な利用者が訪れなければ、運営収入は伸びません。観光需要は景気や流行、交通アクセス、競合する観光地の動向などに左右されます。施設の維持管理費や借入金の返済は、利用者が少ないからといって簡単に減らせるものではありません。
その結果、建設時には大きな経済効果があったとしても、完成後に経営が苦しくなり、地域振興の期待が長続きしないことがあります。
ここに、建設投資を地域振興の中心に据えることの危うさがあります。建設工事が終わった後も、地域に継続的な仕事や収入が生まれるかどうかを見通さなければなりません。
観光客のための施設から、地域の暮らしと共存する観光へ
観光地の価値は、宿泊施設や娯楽施設の規模だけで決まるわけではありません。自然環境、歴史、食文化、地域の人々の暮らし、町並みなどが組み合わさって、その土地ならではの魅力をつくります。
大規模な施設を整備することで、かえって自然環境や地域の景観が損なわれれば、観光地としての魅力を弱めてしまう可能性があります。また、観光客向けの開発が地域住民の生活環境や住宅事情に悪影響を与える場合には、観光産業と住民生活の間に対立が生まれます。
持続可能な観光振興には、地域の魅力を守りながら、それを仕事や所得につなげる工夫が必要です。地元の農林水産業や飲食店、文化活動などと観光を結び付け、観光収入が地域内で循環するようにすることが大切です。
5. モデル定住圏構想の教訓――地域の暮らしを一体として考える
定住を支えるのは、施設の数だけではない
地域の暮らしを支える政策として、モデル定住圏構想など、一定の地域を単位に生活基盤や産業の整備を進める取り組みも行われました。
定住圏という考え方には、住民が安心して住み続けられる地域をつくるという重要な視点があります。雇用の場、交通、教育文化施設、生活環境、福祉、医療などを総合的に整備し、地域の生活条件を向上させようとするものです。
実際、生活に必要な施設や交通網が不足していれば、地域に住み続けることは難しくなります。医療機関が遠く、買い物や通学にも不便で、仕事の選択肢も限られている地域では、若い世代が転出する理由が重なってしまいます。
ただし、施設を整備することと、人々がその地域に住み続けることの間には、なお距離があります。
計画を実施しても、人口や雇用が自動的に維持されるわけではない
道路や公共施設を整備しても、地域産業が衰退し、働く場所が減っていけば、住民は別の地域に仕事を求めることになります。医療や教育の施設があっても、運営を支える人材や財源が不足すれば、サービスを長期的に維持できない場合があります。
また、広域的な計画で複数の自治体が連携する場合、それぞれの地域の事情や住民の希望をどう反映するかも課題になります。広い範囲を対象にすることで効率化できる部分がある一方、地域ごとの個性や小さな生活課題が見えにくくなることもあります。
定住を実現するには、施設整備、雇用創出、地域産業の育成、住民同士の関係、行政サービスの維持を組み合わせる必要があります。
「住み続けたい」という実感を出発点にする
定住政策の目的は、単に人口の減少を防ぐことではありません。住民が安心して暮らし、自分の将来を描き、地域に居場所があると感じられることが重要です。
たとえば、子育て世代にとっては、働く場所と保育・教育環境の両方が欠かせません。高齢者にとっては、医療・介護サービスに加えて、買い物や地域交流の機会も生活の質を左右します。若者にとっては、地元で働けることに加え、自分の能力を伸ばし、希望する暮らし方を選べることも大切です。
このような暮らしの実感を基準にすれば、定住政策は公共施設の整備計画だけではなく、地域の産業、福祉、教育、文化を含む総合的な取り組みになります。
6. 過去の失敗から学ぶ――事業の大きさより、地域に残る力を重視する
開発の「投入」から、地域に生まれる「成果」へ
農業振興、リゾート開発、定住圏整備に共通する教訓は、事業に投入した資金や完成した施設の規模だけでは、地域の発展を評価できないということです。
公共投資は、地域の課題を解決するために必要な手段です。しかし、投資が地域の経済活動や住民生活にどのような成果をもたらしたのかを検証しなければ、事業が目的化してしまいます。
そこで重要になるのが、事業の前に地域の課題を明らかにし、事業の実施後にはその効果を検証することです。雇用は増えたのか、地元企業の取引は広がったのか、住民の移動や生活は便利になったのか、自然環境や地域文化は守られたのか。こうした問いに答えることで、政策を改善できます。
地域の中に知識、技術、人材、つながりを蓄積する
一時的な経済効果で終わらないまちづくりには、地域の中に能力を蓄積することが欠かせません。
地域の企業が新しい商品を開発する力、住民が地域の課題を話し合う力、行政が分野を超えて政策を組み立てる力、地域の団体が人々を結び付ける力。こうした能力は、道路や建物のように目に見える形では現れにくいものの、長期的な地域の発展を支えます。
たとえば、外部企業を誘致する場合でも、地元企業との共同開発や人材育成を進めれば、誘致企業が撤退した後にも地域に技術や経験が残る可能性があります。観光事業でも、地域住民が企画・運営を担い、地域の資源を商品化する力を身に付ければ、特定の施設だけに依存しない観光振興につながります。
まちづくりの成果を、完成した施設だけでなく、地域が将来にわたって活用できる知識や人材、協力関係として捉えることが重要です。
外部の資金や専門家を、地域の主体性につなげる
国の補助金、企業の投資、外部専門家の知識は、地域の発展に役立つ重要な資源です。問題は、外部の力を使うこと自体ではありません。外部の力に依存しすぎて、地域が自ら判断し、運営する力を育てられないことです。
外部から資金を受け入れるときには、事業が終わった後の運営を誰が担うのか、維持費をどのように確保するのか、地域の産業や生活にどのような効果が残るのかを考える必要があります。
外部の専門家に計画を任せる場合でも、住民が計画の目的を理解し、自分たちの希望を伝え、実施後の運営に関われることが望まれます。
地域の主体性とは、外部の力を拒絶することではなく、その力を地域の目的に沿って活用し、地域の能力を高めることなのです。
7. まちづくりの理論もしなやかに――専門分野の枠を超える
技術的に正しい計画が、必ずしも暮らしやすいまちをつくるとは限らない
まちづくりの理論もまた、土木・建設中心の発想から脱皮する必要があります。
都市計画や建築の専門家は、道路の配置、建物の構造、土地利用、法制度などについて高度な知識を持っています。こうした専門性は、まちの安全性や機能を確保するために不可欠です。
しかし、まちづくりを技術的な問題だけに限定すると、住民の生活実態や地域社会の関係が見落とされるおそれがあります。
都市計画家の日笠端は、日本の都市計画が幹線道路や河川などの施設整備に偏り、住宅を含む地域の居住生活環境への配慮が不十分になっている点を批判していました。施設を中心に都市を構想するだけでは、住生活を中心とする環境計画として不十分だという指摘です。
この問題は、専門家が技術を持っているかどうかだけでは解決できません。何を都市計画の中心的な課題と考えるのか、どのような生活を実現するために技術を使うのかという、理論の前提そのものを見直す必要があります。
まちづくりには、複数の専門分野が必要になる
地域の課題は、土木や建築だけで解決できるものではありません。地域経済、社会福祉、教育、文化、環境、交通、行政制度など、さまざまな分野が関係します。
たとえば、高齢者が暮らしやすいまちを考える場合、道路や建物のバリアフリー化だけでは十分ではありません。公共交通の利便性、医療や介護へのアクセス、地域での孤立を防ぐ交流の場、買い物を支える仕組みなども必要になります。
子育て世代にとって暮らしやすいまちを考える場合も、住宅の確保や公園の整備だけでなく、保育・教育サービス、働き方、地域の安全性などを一体的に考えなければなりません。
このように、まちづくりの理論には、施設の計画だけでなく、人々の生活や地域社会のあり方を理解する視点が求められます。
住民の経験も、まちづくりを支える知識である
専門家の知識が重要であるのと同じように、住民が日常生活を通じて得ている経験も、まちづくりの大切な情報です。
住民は、どの道が歩きにくいのか、どの場所が危険なのか、どの施設が利用しにくいのか、どのような地域活動が人々を結び付けているのかを知っています。統計や図面だけでは捉えきれない生活上の問題を、具体的に把握していることがあります。
もちろん、住民の意見が常に一致するわけではありません。世代や職業、居住地域によって利害が異なる場合もあります。だからこそ、専門家の分析と住民の経験を組み合わせ、対話を通じて計画を練り上げることが必要です。
まちづくりの専門性とは、専門家だけで決めることではなく、異なる知識や経験を結び付け、地域にとってよりよい判断を生み出す力でもあります。
8. これからのまちづくり――建設から、暮らしと地域の力を育てる政策へ
「何をつくるか」の前に「どのように暮らしたいか」を問う
まちづくりを始める際、最初に考えるべきなのは、建設する施設の種類や規模だけではありません。地域の人々がどのような生活を望み、何に困っており、将来に向けて何を残したいのかという問いです。
その問いを出発点にすれば、必要な事業の形も変わります。大規模な道路整備よりも、既存の公共交通の改善が有効な地域もあるでしょう。新しい観光施設を建設するよりも、既存の商店や文化資源をつなぐ取り組みが地域の魅力を高める場合もあります。大きな公共施設を一つ建てるより、身近な場所で医療・福祉・交流のサービスを利用できる仕組みの方が、住民の生活を支えることもあります。
大切なのは、建設事業を最初から選択肢の中心に置かず、地域の課題に合った手段を幅広く検討することです。
施設の完成後まで見通して計画する
地域開発では、建設にかかる費用だけでなく、運営費や修繕費、更新費用などを含めて考える必要があります。人口が減少する地域では、施設を新設しても、将来の利用者が少なくなり、維持管理が難しくなる可能性があります。
だからこそ、既存施設の活用、複数施設の機能集約、民間や地域団体との協働なども検討しなければなりません。建設した後に誰が管理し、どのような財源で維持し、利用状況に応じてどう見直すのかを、計画の段階から明確にすることが大切です。
住民が地域の未来をつくる主体になる
土木・建設中心のまちづくりから脱皮することは、行政や専門家の役割を小さくすることではありません。行政には公平な制度や公共サービスを整える役割があり、専門家には技術や知識を提供する役割があります。そのうえで、住民自身も、地域の課題を発見し、将来像を考え、活動に参加する主体として位置付けられます。
地域の未来を外部の計画に任せるのではなく、住民が自分たちの生活を見つめ直し、行政や専門家と協力して必要な変化をつくり出す。こうした取り組みが積み重なれば、まちづくりは単なる施設整備から、地域社会そのものを育てる営みへと変わっていきます。
9. まちづくりの成功は、地域に何が残るかで決まる
これまでの地域開発の経験は、公共事業や建設投資が重要である一方、それだけでは地域の持続的な発展を保証できないことを示しています。農業の振興には担い手や経営能力が必要であり、リゾート開発には継続的な需要と地域との共存が欠かせません。定住を支えるには、施設整備に加えて、雇用や医療・福祉、教育、地域社会のつながりが必要です。
そして、こうした課題を考えるためには、まちづくりの理論も柔軟でなければなりません。土木や建築の技術を基礎としながら、経済、福祉、文化、環境、住民参加などの視点を組み合わせる必要があります。
まちづくりの成果は、完成した道路や建物だけに表れるものではありません。住民が安心して暮らせること、地域で仕事や活動を続けられること、次の世代が地域の未来に希望を持てること、そして地域が自ら課題を解決する力を身に付けることにも表れます。
土木・建設からの脱皮とは、建設をやめることではなく、建設を中心に考える発想から、人間の暮らしと地域の持続性を中心に考える発想へ転換することです。 その転換こそが、過去の失敗を教訓に変え、地域の未来を自ら切り開くまちづくりにつながります。